پروژه ایران
: شفافیت یکی از مولفه‌‌های مهم در حکمرانی است. حرکت به سمت حکمرانی مطلوب بی‌‌شک در گرو ارتقای شفافیت در همه ارکان آن است. از سال 1392 به تدریج ضرورت شفافیت مورد تأکید حاکمیت قرار گرفت و در سال 1396 زمزمه های شفافیت در مجلس دهم مطرح شد و معاونت حقوقی ریاست جمهوری لایحه جامع شفافیت را تدوین کرد. شفافیت یکی از وعده های اصلی مجلس یازدهم نیز بود. اکنون که این مجلس ماه‌های پایانی خود را سپری می‌کند، وعده داده شده که به زودی این قانون ابلاغ خواهد شد.
در جلسه علنی ۱۴ شهریور ۱۳۹۷ مجلس به یک فوریت این طرح رای نداد تا به‌صورت عادی در دستور کار مجلس قرار بگیرد. سرانجام طرح شفافیت آرای نمایندگان در ۷ آذر ۱۳۹۷ با اصلاح متن و عنوان در کمیسیون آیین‌نامه داخلی تصویب شد: «در تمام مواردی که به موجب این قانون رأی‌گیری به عمل می‌آید، اسامی نمایندگانی که در هر مرحله در رأی‌گیری شرکت نمی‌کنند در مشروح مذاکرات و پایگاه اطلاع‌رسانی الکترونیکی مجلس، برای اطلاع عموم ثبت می‌شود.» نتیجه ای نمایندگان پیشنهاد کننده بدان رغبتی نداشتند!
از شفافیت آرای نمایندگان تا شفافیت نظام تقنینی
دومین طرح مربوط به شفافیت آرای نمایندگان در ۱۳ آبان ۱۳۹۷ با امضای ۳۸ نفر از نمایندگان مجلس اعلام وصول شد. 7 مهر ۱۳۹۸ نمایندگان مجلس، یک فوریت طرح «شفافیت آرای نظام تقنینی» را تصویب کردند. بر اساس ماده واحده آن طرح، تمامی شوراها، مجامع و نهادهای مؤثر در فرآیند قانون‌گذاری و نهادهای تصمیم‌گیرنده که صلاحیت سیاست‌گذاری یا وضع قانون و مقررات را دارند از جمله مجلس شورای اسلامی، هیات وزیران، مجمع تشخیص مصلحت نظام، شورای عالی انقلاب فرهنگی و شورای عالی فضای مجازی، شوراهای شهر و روستا، خبرگان رهبری و شورای نگهبان موظف به «علنی‌سازی» رأی اعضا و انتشار آن و همچنین علنی‌سازی مذاکرات در درگاه اینترنتی خود بودند.
لایحه شفافیت در دنیای موازی دولت
از سوی دیگر، در سال 1396 نسخه اول پیش‌نویس «لایحه شفافیت» در 192 ماده از سوی مرکز بررسی‌های استراتژیک و معاونت حقوق ریاست جمهوری منتشر شد. اما در جلسه 25 اردیبهشت 1398 هیئت وزیران «لایحه شفافیت» در 36 ماده به تصویب رسید. اين لايحه در واقع مكمل دو قانون دیگر بود: 1. «قانون انتشار و دسترسي آزاد اطلاعات» مصوب 1388 و 2. «قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد» مصوب 1390 که هر دو به علت ایرادات شورای نگهبان، مصوب مجمع تشخیص مصلحت نظام بودند.
این لایحه هم از نظر اشحاص و هم از نظر موضوعاتِ مشمول نسبت به طرح های مجلسیان دارای قلمرویی گسترده‌تر بود؛ قلمرو شخصی آن قوای سه‌گانه، همه نهادهای حکومتی، عمومی و حتی خصوصی مأمور به خدمت عمومی را در بر گرفته و آنان را مخاطب و مکلّف به شفّاف‌سازی تصمیمات و اقدامات ساخته بود. از جمله شفافیت مقررات‌گذاری و نهادهای مقررات‌گذار یکی از مهم‌ترین و اصلی‌ترین کارویژه‌های ساختار کلان شفافیت در این لایحه بود.
چند ماه بعد در 19 آبان 198 «لایحه مدیریت تعارض منافع در خدمات عمومی» نیز به ابتکار معاونت حقوقی رییس جمهور تدوین و در هیات وزیران تصویب و نهایتا توسط رییس‌جمهور به مجلس شورای اسلامی تقدیم گردید. این لایحه نیز همچون لایحه شفافیت، گستره‌ای فراگیر داشت و به نوعی مکمّل کارکرد زیرساختی و پیشگیرانه لایحه شفافیت بود. در رسانه ها نقل شد که مجلس یازدهم از اعلام وصول این دو لایحه خودداری ورزیده است. به هر صورت هر دو لایحه علی رغم پشتوانه مطالعاتی و کارشناس قوی به فراموشی سپرده شدند.
نخستین طرح پیشنهادی نمایندگان مجلس یازدهم
یکی از نخستین طرح‌هایی که در مجلس یازدهم اعلام وصول شد «طرح شفافیت آرای نمایندگان» بود. این طرح در بهمن 1399 در صحن مجلس رسیدگی شد. کلیات طرح با وجود ۱۵۳ رأی موافق تصویب نشد. کلیات این طرح نیز در صحن مجلس رد شد و به کمیسیون آئین‌نامه داخلی مجلس بازگشت و از نمایندگان خواسته شد تا پیشنهادات خود را نسبت به آن ارائه کنند.
پیش به سوی شفافیت فراگیر
مدتی از ارجاع طرح شفافیت به کمیسیون شوراها گذشت اما خبری از بررسی مجدد آن در صحن مجلس نشد. سخنگوی هیئت رئیسه مجلس از اصلاح طرح شفافیت خبر داد. نمایندگان به این نتیجه رسیدند که باید «نظام جامع شفافیت» داشته باشیم و مصوبه طرح شفافیت را به همه دستگاه‌ها و نهادهای تصمیم‌گیر تسری دهیم. اگر قرار است شفافیت همه اجزا، نهادها و بخش‌های مختلف نظام را در برگیرد، چرا چندباره کاری کنیم؟ روند اجرایی طرح شفافیت این است که پیشنهادات مختلف درباره این موضوع دریافت می‌شود و سپس به این سمت حرکت می‌کنیم که شفافیت را جامع‌تر کنیم.
طرح شفافیت قوای سه گانه و دستگاه های اجرایی و سایر نهادها
پس از بررسی‌های متعدد طرح شفافیت مجلس فراگیر شد و تحت عنوان «طرح شفافیت قوای سه گانه و دستگاه‌های اجرایی و سایر نهادها» در ۲۳ فروردین ۱۴۰۱ در صحن مجلس اعلام وصول شد و در اردیبهشت ماه همان سال کلیات این طرح با ۱۸۳ رأی موافق به تصویب رسید. چندین ماه بررسی جزئیات این طرح در مجلس به طول انجامید. البته چندین بار هم شورای نگهبان و هیات عالی نظارت مجمع به برخی از مصوبات مجلس درباره طرح شفافیت ایراد گرفتند که مجلس هم در جلسات خود سعی کرد این ایرادات را رفع کند.
مجلس شورای اسلامی «طرح شفافیت قوای سه گانه و دستگاه های اجرایی و سایر نهادها» را مشتمل بر 5 ماده و 3 تبصره در جلسه علنی روز یکشنبه مورخ 1 خرداد 1401 مجلس شورای اسلامی به صورت زیر تصویب کرد:
ماده یک، فهرست دستگاه‌ها، نهادها، سازمان‌ها و موسسات مشمول این قانون بیان می کند، که عبارتند از:
۱. قوه مقننه، 2. قوه مجریه (... و مؤسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی از جمله شهرداریها، ...)، 3. قوه قضائیه، 4. کلیه شوراها و شوراهای عالی 5. کلیه مؤسسات خصوصی عهده دار خدمات عمومی (از جمله شامل مراکز و کانون‌های وکلای دادگستری، کانون کارشناسان رسمی دادگستری، سازمان نظام پزشکی جمهوری اسلامی ایران، سازمان‌های نظام مهندسی، اتاق‌های بازرگانی، ...).
برابر دو تبصره ماده یک، "شورای امنیت کشور"، "شوراهای تأمین استان‌ها و شهرستان‌ها"، "نیروهای مسلح"، "وزارت اطلاعات" و "سازمان انرژی اتمی ایران" از حکم این قانون مستثنی هستند.
ماده 2 دستگاه‌ها و نهادهای مشمول این قانون را مکلف به انتشار داده‌ها و اطلاعاتی زیر از طریق سامانه‌های مربوط به خود و در دسترس عموم قرار دادن آنها می‌کند:
الف) اسناد تأسیس و اطلاعات راجع به ساختار، مؤسسات و شرکت‌های تابع یا وابسته، مدیران و کارکنان شامل تحصیلات، سوابق و تجربیات، میزان دریافت ماهانه و سالانه، نحوه بکارگیری، وظایف و اختیارات و فرآیندهای اداری، برنامه‌ها و طرح‌های مصوب و گزارش‌های عملکرد؛
ب) صورت‌های مالی و اطلاعات راجع به اموال، داراییها، درآمدها و هزینه ها، تخصیص و توزیع بودجه و تجهیزات، واگذاری زمین، تسهیلات، مشخصات املاک و ساختمان‌ها (تحت تملک، در اختیار و مورد استفاده با بهره برداری) و همچنین کمک‌ها و واگذاری‌های بلاعوض اعم از اعطایی و دریافتی؛
پ) کلیه آراء قطعی دادگاه‌های عمومی و انقلاب و همچنین مراجع غیر قضائی با رعایت موازین امنیتی و حفظ اطلاعات شخصی؛
ت) متن، متمم و الحاقات تمامی قراردادهای مربوط به معاملات بزرگ و متوسط مطابق قوانین و مقررات کشور؛
ث) مبالغ تعرفه‌ها و عوارض و هزینه‌های ارائه خدمات و مصوبات مرجع تصویب آنها و مستندات مربوط به صلاحیت تصویب؛
ج) فرصت‌های سرمایه گذاری و همکاری در قالب‌های مشارکت و شرایط استفاده از این فرصت‌ها؛
چ) فرصت‌های اشتغال و بکارگیری و جذب نیروی انسانی و شرایط آن؛
ح) فرآیندها و مراحل اداری أخذ و صدور هرگونه مجوز یا پروانه فعالیت؛
خ) تمامی اسناد بالادستی، قوانین و مقررات حوزه فعالیت خود.
ماده 3 قانون از جمله مجمع تشخیص مصلحت نظام و هیأت عالی نظارت مجمع تشخیص مصلحت نظام (فقط در اجرای اصل یکصد و دوازدهم ۱۱۲ قانون اساسی در موارد اختلافی مجلس و شورای نگهبان)، مجلس شورای اسلامی، هیأت وزیران، شوراهای اسلامی شهر و روستا و شوراهای موضوع این قانون به "انتشار مشروح مذاکرات و آرا به تفکیک" مکلف می‌سازد.
مطابق ماده 4، مشمولان این قانون مکلف به ارسال گزارش به کمیسیون امور داخلی کشور و شوراهای مجلس شدند.
برابر ماده 5، مسوولیت اجرای این قانون را برعهده بالاترین مقام دستگاه مشمول است و عدم اجرا یا اجرای ناقص تکالیف جرم درجه 6 محسوب می شود.
ایرادات شورای نگهبان
مصوبه مجلس در جلسه 11 خرداد 1401 شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت و ایراداتی را به این طرح وارد و آن را با توجه به بند 10 اصل 3، اصول 112 و 110 مغایر قانون اساسی شناخت. تا اینکه در آبان ۱۴۰۱ سخنگوی شورای نگهبان گفت: «اکثر ایرادات طرح شفافیت قوای سه‌گانه و دستگاه‌های اجرایی و سایر نهادها برطرف شده و مصوبه در اختیار مجلس است، اما ایرادهای «هیات عالی نظارت» در خصوص این طرح در همه موارد کماکان بر قوت خودش باقی و به مجلس ارسال شده است. باید تعامل بیشتری بین مجلس و هیات عالی نظارت صورت گیرد تا ایرادهای هیات عالی نظارت در همین مرحله حل شود. در غیر این صورت هم بن‌بستی در نظام حقوقی ما وجود ندارد و در این صورت این مصوبه به صحن مجمع تشخیص مصلحت نظام می‌رود».
اجرای داوطلبانه شفافیت آرا در مجلس
با توجه به طولانی شدن تحقق وعده مجلس، «سامانه شفافیت آرای نمایندگان» از ۲۱ اسفند 1401 آغاز به فعالیت کرد و نمایندگانی که تمایل داشتند آرای آنها درباره طرح‌ها و لوایح به صورت شفاف اعلام شود، در نامه‌ای به هیات رئیسه مجلس اعلام آمادگی کردند و لذا آرای آنها به صورت شفاف در این سامانه درج می‌شود.
ارجاع طرح به مجمع تشخیص مصلحت نظام
ایرادات طرح شفافیت قوای سه‌گانه پس از چند بار رفت و برگشت بین مجلس و شورای نگهبان تا حدود زیادی مرتفع شد و تنها دو ماده از آن باقی ماند که همچنان مورد اختلاف شورای نگهبان و مجلس بود و با توجه به اصرار نمایندگان بر مصوبه خود، این دو ماده برای تشخیص مصلحت به مجمع تشخیص ارجاع شد. مواد 3 و 4 «طرح شفافیت قوای سه‌گانه، دستگاه‌های اجرایی و سایر نهادها» به دلیل ایراد شورای نگهبان و اصرار نمایندگان بر مصوبه خود برای تشخیص مصلحت، به مجمع تشخیص ارجاع شد. شورای نگهبان مواد 3 و 4 این مصوبه را مغایر با قانون اساسی را شناخت.
در ماده ۳ این مصوبه، مجمع تشخیص مصلحت نظام در صدر دستگاه‌هایی است که باید مشروح مذاکرات خود را در رسیدگی به موارد اختلافی، ظرف یک ماه در پایگاه اطلاع‌رسانی منتشر کند که این بخش از مصوبه با مخالفت شورای نگهبان مواجه شده است و آن را مغایر اصل ۱۱۲ قانون اساسی دانسته‌اند. در ماده ۴ برخی نهادها و دستگاه‌ها از جمله مجمع تشخیص مصلحت نظام و هیات عالی نظارت موظف شده‌اند که سالانه از اجرای طرح شفافیت به مجلس شورای اسلامی گزارش دهند که شورای نگهبان این ماده را مغایر اصل ۱۱۰ قانون اساسی دانسته است.»
کمیسیون حقوقی و قضایی مجمع: مواد 3 و 4 مصلحت الزام آور ندارند
موضوع ابتدا به «کمیسیون حقوقی و قضائی مجمع» ارجاع شد و این کمیسیون، وجود «مصلحت الزام‌آور» مورد نظر مجلس را در مورد این مصوبه، تأیید نکرد. به عبارت دیگر کمیسیون مخالف طرح شفافیت قوای سه‌گانه در موارد یاد شده است.
پس از اعلام نظر کمیسیون حقوقی و قضائی مجمع، طرح شفافیت در جلسه مجمع مطرح شد و طی چهار جلسه مورد بررسی قرار گرفت. در جلسه مجمع رئیس کمیسیون امور داخلی کشور و شوراهای مجلس به دفاع از مصوبه پرداخت و گفت: «این قانون بر اساس قانون دسترسی آزاد اطلاعات تنظیم شده است. مجلس شورای اسلامی و همه دستگاه‌ها را شامل می‌شود.»
انتشار مشروح مذاکرات و آرای مجمع تشخیص و هیات عالی نظارت مجمع تصویب نشد
نهایتا درباره این طرح در مجمع رای گیری شد و شفافیت و انتشار مشروح مذاکرات و آرای اعضای مجمع تشخیص مصلحت نظام و هیات عالی نظارت مجمع رای نیاورد و از مواد 3 و 4 مصوبه مجلس حذف شد. طرح به مجلس بازگردانده شد و در جلسه علنی 8 بهمن 1402 طرح دو فوریتی شفافیت قوای سه‌گانه، دستگاه‌های اجرائی و سایر نهادها که اعاده شده از شورای نگهبان است در دستور کار قرار گرفت و برای تامین نظر این شورا، نمایندگان با اصلاح مواد ارجاع شده موافقت کردند.
اکنون به نظر می رسد مانعی برای تایید این مصوبه در شورای نگهبان وجود ندارد و به زودی به عنوان قانون ابلاغ خواهد شد. نکته حائز اهمیت آن است که مصوبه فعلی تا چه اندازه می تواند موجب ایجاد شفافیت شود؟
آیا بهتر نبود مجلس لوایح دو گانه دولت را در خصوص شفافیت که محصول کار کارشناسی در معاونت حقوقی ریاست جمهوری بودند تصویب کند؟
بازخورد اجرای این مصوبه در آینده نشان خواهد داد که آیا این طرح اهداف مد نظر را محقق خواهد ساخت یا خیر؟
گزارشگر : تحریریه پروژه ایران
# تگ ها
